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海某貿(mào)易公司訴上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、上海市浦東新區(qū)人民政府限期拆除違法建筑決定及行政復(fù)議決定案
——未取得合法建設(shè)手續(xù)的房屋不宜簡單認(rèn)定為違法建筑
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關(guān)鍵詞
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行政 行政處罰 責(zé)令限期拆除違法建筑決定 違法建筑 建設(shè)工程規(guī)劃許可證
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基本案情
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原告上海某貿(mào)易公司訴稱：本市某區(qū)潮洞壩X號(hào)房屋（以下簡稱涉案房屋）建于20世紀(jì)70年代，系其于2000年向上海某村委會(huì)購得。2002年3月，原告與上海市某交通建設(shè)發(fā)展有限公司簽訂《非居住房屋拆遷協(xié)議》，原告將涉案房屋位于道路工程建設(shè)紅線范圍內(nèi)的部分交由其拆除后，由其一次性補(bǔ)償原告人民幣199500元（幣種下同），經(jīng)該次拆除后涉案建筑剩余面積272.25平方米。
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2021年2月2日，上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱浦東城管局）作出（滬浦）責(zé)拆決字〔2021〕第04000X號(hào)責(zé)令限期拆除違法建筑決定（以下簡稱被訴限拆決定）。
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被訴限拆決定認(rèn)定，涉案房屋總建筑面積為272.25平方米，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定，責(zé)令上海某貿(mào)易公司自收到?jīng)Q定書之日起30日內(nèi)自行拆除上述違法建筑。
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原告認(rèn)為被告浦東城管局作出的責(zé)令限期拆除違法建筑（以下簡稱被訴責(zé)令限拆決定）錯(cuò)誤。故訴至法院，請(qǐng)求判令：撤銷該被訴責(zé)令限拆決定及被告上海市浦東新區(qū)人民政府作出的行政復(fù)議決定書（以下簡稱被訴行政復(fù)議決定）。
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被告浦東城管局辯稱，其有法定職權(quán)作出被訴責(zé)令限拆決定，因涉案建筑未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款的規(guī)定，故被訴責(zé)令限拆決定依據(jù)清楚，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法。請(qǐng)求法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
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被告上海市浦東新區(qū)人民政府辯稱，被訴行政復(fù)議決定符合法律規(guī)定。請(qǐng)求法院判決駁回原告的訴請(qǐng)。
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法院經(jīng)審理查明，涉案房屋為一幢二層磚混結(jié)構(gòu)建筑物。2000年5月30日，上海某村委會(huì)（甲方）與上海某貿(mào)易公司（乙方）簽訂了《房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》，乙方以186548元的價(jià)格購得甲方所有的涉案房屋，建筑面積共計(jì)396.46平方米。2020年12月25日，浦東城管局對(duì)涉案房屋涉嫌違法搭建問題予以立案。上海市浦東新區(qū)規(guī)劃和自然資源局出具執(zhí)法協(xié)助書面意見，涉案房屋未查見建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
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浦東城管局于2021年2月2日作出被訴責(zé)令限拆決定，認(rèn)定涉案房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款的規(guī)定，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定，責(zé)令其自收到?jīng)Q定書之日起30日內(nèi)自行拆除上述違法建筑。上海某貿(mào)易公司不服，向上海市浦東新區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。上海市浦東新區(qū)人民政府作出被訴行政復(fù)議決定，決定維持被訴責(zé)令限拆決定。
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上海市靜安區(qū)人民法院于2021年11月29日作出（2021）滬0106行初662號(hào)行政判決，駁回上海某貿(mào)易公司的訴訟請(qǐng)求。宣判后，上海某貿(mào)易公司提起上訴。上海市第二中級(jí)人民法院于2023年5月5日作出（2022）滬02行終60號(hào)行政判決：一、撤銷上海市靜安區(qū)人民法院（2021）滬0106行初662號(hào)行政判決；二、撤銷上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局于2021年2月2日作出的（滬浦）責(zé)拆決字〔2021〕第04000X號(hào)責(zé)令限期拆除違法建筑決定；三、撤銷上海市浦東新區(qū)人民政府于2021年6月7日作出的浦府復(fù)決字（2021）第17X號(hào)行政復(fù)議決定。
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裁判理由
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判斷建房行為是否合法應(yīng)以房屋建造時(shí)的法律規(guī)定作為基準(zhǔn)。根據(jù)法不溯及既往的原則，基于法的安定性以及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，法律不應(yīng)該對(duì)實(shí)施之前存在的行為進(jìn)行規(guī)范。
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現(xiàn)實(shí)中，存在不少建筑先于鄉(xiāng)村規(guī)劃、城市規(guī)劃而建，即先有建筑后有規(guī)劃。在法律法規(guī)頒布實(shí)施之前建設(shè)的房屋，由于不存在相關(guān)部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)定，不宜以未取得許可證為由認(rèn)定為違法建筑。
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1982年2月13日，國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，在此之前，并無對(duì)農(nóng)村建房申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)等手續(xù)的規(guī)定。之后，《城市規(guī)劃條例》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律陸續(xù)發(fā)布，房屋建造的規(guī)劃、審批制度逐漸完善。
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本案中，根據(jù)上海某村委會(huì)出具的“產(chǎn)權(quán)證明書”、某土地管理所出具的“關(guān)于西溝潮洞壩房屋產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)書”、房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議書等證據(jù)證明，涉案房屋系由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)于上世紀(jì)70年代建造，且上海某貿(mào)易公司于2000年合法購得涉案房屋并支付對(duì)價(jià)，后由于行政區(qū)劃的變更，致使涉案房屋無法申請(qǐng)辦理或者補(bǔ)辦房屋土地使用權(quán)證。
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鑒于涉案房屋建造時(shí)尚無建設(shè)規(guī)劃管理方面的法律規(guī)定，現(xiàn)浦東城管局以上海某貿(mào)易公司未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由認(rèn)定涉案房屋系違法建筑，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足。
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此外，2002年3月20日，上海某貿(mào)易公司與上海市某交通建設(shè)發(fā)展有限公司簽訂的《非居住房屋拆遷協(xié)議》，將涉案房屋位于道路工程建設(shè)紅線范圍內(nèi)的房屋拆除，而被拆遷房屋并未被認(rèn)定為違法建筑，上海某貿(mào)易公司據(jù)此獲得了一次性補(bǔ)償款，但協(xié)議未明確紅線范圍內(nèi)的拆除面積。
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浦東城管局未查清涉案房屋在2002年拆遷之后的拆建情況，而徑行認(rèn)定現(xiàn)存的房屋面積均為違法建筑，亦屬認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足。浦東城管局依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定作出被訴責(zé)令限拆決定，適用法律錯(cuò)誤。綜上，浦東城管局所作被訴責(zé)令限拆決定及上海市浦東新區(qū)人民政府所作被訴行政復(fù)議決定均錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。
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裁判要旨
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判斷建房行為是否合法應(yīng)當(dāng)以房屋建造時(shí)的法律規(guī)定為基準(zhǔn)，結(jié)合案件實(shí)際情況，考慮是否存在信賴?yán)娴惹樾芜M(jìn)行綜合判斷，而不能一刀切地以未取得建設(shè)許可證為由進(jìn)行簡單認(rèn)定。
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關(guān)聯(lián)索引
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《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條、第64條
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一審：上海市靜安區(qū)人民法院（2021）滬0106行初662號(hào)行政判決（2021年11月29日）
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二審：上海市第二中級(jí)人民法院（2022）滬02行終60號(hào)行政判決（2023年5月5日）
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