地方國家政權體制的重大改革
青島政務網
發布日期 : 2010-06-22
來源 : 摘自2009年7月29日《人民日報》第17版
王漢斌，曾任第七、八屆全國人大常委會副委員長。作為改革開放后我國立法工作重要領導人，在地方人大常委會設立30周年之際接受本報專訪，權威解讀設立地方人大常委會30年的歷史進程。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議表決通過《關于修正中華人民共和國憲法若干規定的決議》。決議明確規定，縣級以上地方各級人大設立常委會。1979年下半年開始，全國在縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，此舉被視為地方國家政權體制的重大改革。
“黨的十一屆三中全會，扭轉了‘文化大革命’無法無天的局面，旗幟鮮明地提出發展社會主義民主、健全社會主義法制的口號，這是全國人民的大好事！”曾任第七、八屆全國人大常委會副委員長，83歲高齡的王漢斌向本報記者回顧30年前這段歷史時，表現出驚人的記憶力。他字斟句酌，又字字堅定有力。
“當時鄧小平同志指出，為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。”小平同志的話令王漢斌印象深刻，它也像一把失而復得的鑰匙重新開啟了中國民主法制的大門。
王漢斌總結說，30年的實踐證明，設立地方人大常委會是個創舉，它保證了全國各族人民在依法實行民主選舉的基礎上，更加有效地實現了民主決策、民主管理、民主監督的經?；?、制度化，保證了國家機關合理分工、協調一致地高效運轉，從而使人民代表大會制度這一根本政治制度的觀念意識從最基層得到了深入，組織方式從最基礎得到了保證，職能作用從最日常得到了發揮，人民民主的政治權力從最根本上得到了保障。
決策層的醞釀
記者：1979年，決策層基于哪些考慮設立地方人大常委會？
王漢斌：黨的十一屆三中全會總結了“文化大革命”無法無天的慘痛教訓，提出發展社會主義民主、健全社會主義法制的目標。當時鄧小平同志明確指出，為保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。
如何踐行民主制度化、法律化？由于1954年憲法規定，地方人大閉會期間，由人民委員會行使權力機關、行政機關的雙重職能。這主要借鑒了蘇聯東歐議行合一體制的模式，當時在地方人大并未設立常委會。對人民委員會的雙重職能，時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭真同志提出質疑：議行合一的體制不利于人大對政府的監督，也不利于權力機關對行政機關進行監督或者提出相應的改進方案。
記者：決策層對設立地方人大常委會怎樣下的決心？
王漢斌：“文化大革命”中將權力機關、行政機關、司法機關職能均歸屬到革命委員會。黨的十一屆三中全會后，如何處理革命委員會，中央領導們的普遍意見是廢除這一機構，恢復人民委員會，將革命委員會的權力交由人民委員會承擔。但這樣做，仍然無法解決議行合一的老難題，不少同志提出要成立地方人大常委會。當時，彭真同志在寫給胡耀邦同志的報告中，明確提出在地方組織法中規定在縣級以上地方人大設立常委會的設想。最終，解決這個問題是通過修改憲法得以實現的。
鄧小平：“我贊成第三方案”
記者：為什么最后修改了憲法？
王漢斌：當時擔任全國人大常委會法制委員會主任的彭真向中央寫報告，提出三個方案：一、用立法手段把革命委員會體制固定下來。這樣做不贊成的人可能很多。二、取消革命委員會，恢復人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會，但對于擴大人民民主、健全社會主義法制不一定能有多大實質性的幫助和改進。三、縣以上地方人大設常委會，并恢復人民委員會(包括省長、市長、縣長等職稱)，這個方案可能比較好些。
小平同志批示：“我贊成第三方案，相應的這次人大只修改憲法這一條，其他不動。這個問題建議在人大會前議一下。”
之所以要修改憲法是因為如果只修改地方組織法，規定取消革命委員會，恢復人民委員會，設立人大常委會，這樣會造成修改后的地方組織法與當時憲法規定不一致的狀況。小平說相應地修改憲法，其他不改，所以五屆全國人大二次會議通過的修憲決議有八條內容，就是相應修改憲法有關條款。在修改過程中，最初提出的草案是取消革命委員會，恢復人民委員會，設立地方人大常委會。后來于光遠提出只作出決議而不對憲法進行修改，勢必挑戰憲法的權威，應該修改憲法。還有的同志提出不要恢復人民委員會而是恢復人民政府，因為大家都喜歡人民政府這個名稱。所以在提交五屆全國人大二次會議審議時改為恢復人民政府不是恢復人民委員會。
彭真：地方人大常委會負責人要列席全國人大常委會會議
記者：地方人大常委會設立之初，遇到了哪些困難？
王漢斌：起步工作很艱難。因為地方人大常委會是新設立的機構，很多地方人大不知道如何開展工作。彭真同志提出每次召開全國人大常委會會議的時候吸收地方人大常委會負責人列席，要求地方人大常委會的負責人學習全國人大常委會如何立法，從列席中考慮地方人大怎樣開展工作。
我記得，彭真同志在每次全國人大常委會會議后，都要召開座談會，聽取地方人大常委會負責人的意見，和他們一起想辦法，研究工作中的問題。在座談會上，彭真多次發表重要講話，這些講話以中央文件的形式印發各地，促進各地地方人大常委會工作的開展?！?BR>
1980年4月18日，在全國人大常委會召開的省、自治區、直轄市人大常委會負責人第一次座談會上，彭真同志作了《關于地方人大常委會的工作》的重要講話。他第一次把地方人大及其常委會的主要職權概括為4個方面:立法權、重大事項決定權、人事任免權、監督權，對指導地方人大開展工作起了重要作用。
為了使人大常委會能夠充分履行職權，我們研究了如何加強人大常委會的組織，并規定:人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，不包括黨派、團體和企事業組織、學術團體的職務。這樣就可以使絕大多數人大常委會組成人員不兼任其他職務，是專職的，可以集中精力把人大常委會的工作做好。
“賦予地方人大立法權是由中國國情決定的”
記者：賦予地方人大及其常委會立法權的目的是什么？取得了哪些成果？
王漢斌：我國幅員遼闊，各地情況多有不同，全國人大的立法很難完全適應各地具體情況，所以，賦予省級人大及其常委會和較大的市級人大及其常委會制定地方性法規的權力很有必要。
各地人大常委會經過30年的實踐，成果卓著。立法是人大的首要工作，僅以立法為例，30年來地方人大及其常委會共制定地方性法規近8000件，法工委成了地方人大常委會中最繁忙的工作機構。
賦予地方人大立法權是由中國國情決定的。按照1954年憲法的規定，只有自治區、自治州、自治縣的自治機關可以制定自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準。地方人大沒有立法權。所以，1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過的地方組織法、1982年憲法以及修改后的地方組織法，賦予了省一級、較大的市一級人大及其常委會制定地方性法規的權力。
記者：那么，全國人大與地方人大的立法權如何劃分？
王漢斌：區別主要是全國人大有專屬立法權，即涉及國家主權、公民政治權利等最基本的制度，由全國人大立法。除此而外的事務地方是可以立法的，但要報全國人大常委會備案。
上下級人大常委會之間是什么關系
記者:上下級人大常委會之間究竟是什么關系？據說當時對此頗有爭論。
王漢斌：當時許多地方要求明確上下級人大常委會是領導關系。但彭真同志說，這并不可行。上下級人大常委會要加強聯系，但是，它們之間沒有領導關系。對政府的日常工作，人大及其常委會不要干預，不要越俎代庖，以免干擾憲法規定由政府行使的職權。
根據法律規定，各級人大常委會直接對同級人大負責，并向同級人大報告工作。地方人大的選舉工作，決定地方法院人選、檢察院人選等等職權，上級人大都管不了。
實際上，全國人大常委會對省級人大常委會可以概括為三個關系:一是法律上的監督關系；二是選舉上的指導關系；三是工作上的聯系關系。地方人大常委會也受雙重監督。一是它要接受本級人民代表大會的監督，向其報告工作；二是如果地方人大常委會的決議不符合法律規定，上級人大常委會有權要求它自行糾正，如果不糾正，可以撤銷下一級人大及其常委會的不適當的決議。這一點憲法、地方組織法都有相同的規定。
人大工作是一線，不是二線
記者：有人總認為到人大工作是退居二線，您怎么看？
王漢斌：當時人大常委會的組成人員來自政府各個部門，老同志比較多，有人議論說人大是個“養老院”。這個問題引起了彭真同志的重視。他說，人大常委會是權力機關，也是工作機關，不是“養老院”，不是“清談清談”、“建議建議”，而要依法行使權力，進行工作。如今，通過長期的實踐，人們也逐漸認識到，人大雖然不是火線，但也不是二線，人大是一線，是在民主法制建設的一線上。這一點，大家的感受越來越深。
人大工作主要是立法和監督?？梢哉f，地方人大常委會一抓法規制定，事情就多了。因為任何一部法規短時間都搞不出來，每部法規都需多個部門通力合作?，F在地方人大常委會會議經常一次通過幾部法規，工作量可想而知。
記者：對地方人大常委會的工作您有什么期望？
王漢斌：彭真同志曾深有感觸地說，我國長期缺少民主習慣，戰爭時期只能靠政策辦事。新中國成立后，我們有了全國性的政權，情況不同了，不講法制怎么行？要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。當時彭真同志主張立法不但要從實踐考慮還要從法理上考慮，從中外法律中學習，甚至制定每部法律都要研究外國法典。當時，全國人大常委會法工委請我駐外使館協助購買西方法典共耗資4萬美金。到20世紀90年代，全國人大外國法典數量仍超過國家圖書館外國法典的館藏。
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